阅读提示：国有企业无偿划转多用于国有资产重组整合及产业布局调整时，需要报请相关行政主体审批，由行政主体决定。那么，在国有资产无偿划转时，其表现为市场平等主体之间的交易行为？还是行政主体对企业做出的不平等的管理行为？划出方的利益相关者应如何保护自身利益，能否就划转行为提起民事诉讼？本文通过案例对这一问题予以探讨分析。

（一）隧某公司为某市政府全资持股企业，主管部门为某市园林局。

（二）1994年6月8日，国某公司与隧某公司签订了《关于合作经营珠某路桥及隧道有限公司的合作合同》。2002年，双方就该合同发生纠纷申请仲裁，裁决结果为隧某公司向国某公司支付损失费、利息等款项。

（三）1996年3月16日，隧某公司与华某（香港）公司签署《关于广州华某路桥实业有限公司的合作合同》，约定双方共同合作设立华某路桥公司，隧某公司持股20%。

（四）2005年2月4日，隧某公司与园林中心签订《国有资产无偿划转协议书》，约定园林局将隧某公司持有的华某路桥公司的全部中方权益和隧某公司对华某路桥公司的债务无偿划转给园林中心。

（五）国某公司认为，隧某公司无偿转让股权的行为严重损害了国某公司的利益，应属可撤销的行为。理由是华某路桥公司投资巨大，预期收益可观，是隧某公司资产的重要组成部分，隧某公司无偿转让股权的行为将导致其无法履行仲裁裁决书中对国某公司的清偿责任。

（六）一审法院认为国某公司具备行使撤销权的主体资格；二审法院认为股权转让行为是执行行政指令的行为，不属于可予撤销的行为；最高院再审认为股权转让行为是平等主体之间发生的财产权利转让的民事行为，是可予撤销的行为，裁定指令广东高院再审。

国有产权无偿划转中，相关行政机构的主体身份具有双重性，既是国有企业的出资人，也是行政管理机关。判断国有产权无偿划转行为是否属于行政行为，应视其行为是否具有行政行为的特点、双方的身份是否属于行政机关和行政相对人。在国有产权划转中，相关行政机构履行的是其作为出资人的职责，是一种民事行为，国有企业遵循其指令，是执行出资人的决定，而非执行行政决定。[1]

关于国有产权无偿划转的法律性质，还存在另一种观点，该观点认为国资管理行为当是行政行为，而不是民事或商事行为。[2]国有产权划转系政府相关机构进行的调整统筹行为，产权的划转需要经过审批程序，行使了政府相关机构的管理职能，因此国有产权划转是国资管理的一种方式，应当定性为行政行为。相关的法律法规支持了这一观点：（1）《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》(2020修正)第三条 政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。（2）《最高人民法院关于人民法院是否受理金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生的纠纷问题的答复》（[2004]民二他字第25号）金融资产管理公司接收国有商业银行的不良资产是国家根据有关政策实施的，具有政府指令划转国有资产的性质。金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理。

企业国有产权无偿划转时，划出方依法应当通知本企业（单位）债权人，但应当注意仅通知并不能实现完全免责，当划转行为有可能损害到债权人的利益时，债权人仍有可能通过民事诉讼主张撤销权，由此将导致划转行为被撤销，划转双方对此承担相应责任的后果。因此，仍然需要双方对于目标企业的外部债权人进行确认，尤其对于划出方，应当如实进行债务核查并上报相关主管部门，以确保交易的稳定性。

第三条 政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。

本院经审查认为，隧某公司向园林公司转让股权的行为是平等主体之间发生的财产权利转让的民事行为，应当适用《中华人民共和国合同法》第七十四条来认定国某公司的撤销权请求能否成立。原判决认定隧某公司转让股权的行为不属于第七十四条规定的可予撤销的行为，属于法律适用错误。

【案例索引】国某发展有限公司(WELLRICHDEVELOPMENTLIMITED)与广州市隧某开发公司债权人撤销权纠纷案|最高人民法院 (2011)民申字第434号

经检索，笔者发现针对能否对无偿划转国有产权的行为提起民事诉讼这一问题，司法实践有不同的裁判立场。

1.可以对无偿划转国有产权的行为提起民事诉讼

案例1：中国长某资产管理公司长春办事处与吉林华某电子集团有限公司等债权人撤销权纠纷上诉案【最高人民法院 (2012)民二终字第58号】

本院认为：《企业国有资产监督管理暂行条例》第十三条第一款规定了国有资产监督管理机构对所出资企业的出资人职责。本案中，吉林市国资委作为华某电子的出资人，同意将华某电子持有的吉林市华某电子股份有限责任公司2000万国有法人股划转给担保公司，这一划转行为虽经吉林市人民政府及相关部门批准，但就其实质来讲，仍然是吉林市国资委作为出资人处分华某电子财产的民事行为，由此引发纠纷应作为民事案件受理，吉林省高级人民法院裁定驳回长某长春办事处起诉不当。

2.不可以对无偿划转国有产权的行为提起民事诉讼

案例2：天津北某科技园区总公司与天津市二某集团（控股）有限公司股权转让纠纷再审【最高人民法院 (2018)最高法民申4324号】

本院经审查认为，综合本案一审、二审及再审申请双方诉辩主张，确定本案的焦点问题是：本案能否适用法复〔1996〕4号《批复》，即本案股权转让纠纷是否属于“因政府及其所属主管部门在对企业国有资产调整、划转过程中引起相关国有企业之间的纠纷"。

人民法院主管范围内的民事纠纷是平等民事主体之间发生的人身及财产纠纷。而人民政府及其所属部门作为国有资产的代理人，代表国家对国有资产进行调整、划转的行为属于履行国家行政管理职能的行政行为。针对行政行为所产生的纠纷，不属于民事诉讼案件受案范围。本案中，北某公司的主要诉请是：1.依法确认二某集团公司将代北某公司持有的乐某电器公司1.5569％股权无偿转让给天津隆某集团轻工控股有限公司的处分股权行为无效；2、依法判令渤某公司将其所持乐某电器公司1.5569％股权（暂按账面总资产折算股权价值约为52233637元人民币，具体价值以评估结果为准）返还给二某集团公司；3、依法判令二被告返还原各自持有北某公司出资所形成的股权期间，就该股权所获得的分红（暂按5000000元人民币计算，具体金额以审计确认的实际发生额为准）。其中，诉请一是诉请二和三的基础。因涉案股权的变动，即二某集团公司将其持有乐某电器公司股权无偿转让给天津隆某集团轻工控股有限公司，系经天津市财政局批复并同意，故北某公司诉请一的案件基础事实是因天津市财政局的批复而产生的无偿转股行为。对该无偿转股行为的决定，不在于二某集团公司的公司自治意思，而在于政府的行政行为，属于政府对于企业国有资产进行的调整和划转的行为范畴，是政府处分企业国有资产的一种形式。案涉无偿转股行为本质上是因政府及其所属主管部门对企业国有资产的调整、划转行为。至于天津市财政局职能范围的变化，不影响其先前作出的行政行为的性质。由于北某公司系全民所有制企业，二某集团公司、渤某公司及天津隆某集团轻工控股有限公司系国有独资有限责任公司，该案诉争股权属于国有产权。北某公司所提案涉争议股权与上述“无偿转股行为"所涉股权相一致。北某公司系发生“无偿转股行为"的相关企业。原审法院适用《批复》关于“因政府及其所属主管部门在对企业国有资产调整、划转过程中引起相关国有企业之间的纠纷"的精神予以裁判并无不当。同时，由于北某公司所提诉请一是诉请二和三的基础，因此，包括有关确认股权行为效力在内的北某公司的三项诉讼请求，均不在人民法院主管的民事诉讼受案范围内。综上，北某公司的再审申请理由不能成立。

案例3：肇庆市新某国有资产管理有限公司与广东金某黄金有限公司服务合同纠纷一案【广东省高要市人民法院 （2020）粤1204民初1795号】

本院认为：肇庆市新某国有资产管理有限公司是通过肇庆市人民政府国有资产监督管理委员会行政划拨行为取得广东金某黄金有限公司的上述应收款。根据《最高人民法院关于审理企业改制相关民事纠纷案件若干问题的规定》第3条“政府主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，肇庆市新某国有资产管理有限公司的起诉，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。同时根据最高人民法院《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法的解释》第二百零八条第三款“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉”的规定，肇庆市新某国有资产管理有限公司的起诉不符合条件，本院应当依法裁定驳回起诉。

[2]顾功耘等：《国有资产法论》，北京大学2010年第1版，第2页。