编者按：2023年8月30日，《中国妇女报》权益周刊刊登了北京云亭律师事务所邢国威律师署名文章《“群众认可”重在“农村妇女认可”》，为《农村集体经济组织法》立法建言献策。以下为文章全文：
作者：邢国威（中华女子学院法学院讲师、法学博士）
确认农村妇女集体经济组织成员身份是确定集体经济组织成员的重点 日前，农业农村部网站公布对政协第十四届全国委员会第一次会议第03458号提案的答复摘要，回应保障农村妇女土地承包权益有关提案，避免农村妇女土地承包权益出现“两头占”“两头空”，意在切实解决农村妇女土地承包权益侵害问题，杜绝“两头占”，从根本上解决“两头空”问题，让全体群众满意。十三届全国人大常委会审议的《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》（以下简称《草案》）中第十二条明确了农村集体经济组织成员大会依法确认本集体经济组织成员的“群众认可”原则。笔者认为，“群众认可”不应简单理解为《草案》第二十八条“农村集体经济组织成员大会三分之二以上成员同意为通过”，应避免农村集体经济组织成员大会非法剥夺农村妇女成员资格，“群众认可”原则重在“农村妇女认可”。这充分体现了农村集体经济组织成员确认的内在逻辑要求。家在浙江的某女性村民，与来自四川农村某男性结婚定居在浙江娘家村庄，被村里通过村民会议的形式列为“出嫁女”，连同孩子，一起成了“黑户”，无法获得和其他村民一样的待遇。这即是所谓“两头空”。近年集体经济组织成员确认问题的出现，起因即是大量的此类纠纷。“两头占”则是指农村妇女不仅取得在娘家集体经济组织的农地权益，也取得了婆家集体经济组织的农地权益。有些农村集体经济组织通过村民会议表决的形式对“出嫁女”“离异妇女”剥夺农地权益使这些农村妇女出现“两头空”，在一定程度上也是对“两头占”的矫枉过正。农村集体经济组织成员大会以多数决形式通过侵害农村妇女权益的决议，这看起来似乎是“群众认可”，但把应当享有农地权益的农村妇女排除在外了。这显然是本次立法要避免的。因此，确认农村妇女集体经济组织成员身份是确定集体经济组织成员的重点。《草案》第二十八条规定，“农村集体经济组织成员大会三分之二以上成员同意为通过”。在成员分享集体经济组织资源、财产的的过程中，确认的成员越多，成员分配的越少。参与者也是分割者，具有竞争关系和利益冲突。投票机制解决“两头占”容易，但难以避免“两头空”问题，有可能造成农村妇女被集体经济组织成员会议投票剥夺成员资格的事件。用投票表决的方式检验群众是否认可，可能只有部分群众认可，难以避免以投票表决的方式产生多数人侵犯少数人的利益的结果。
农村集体经济组织成员资格确认标准须依法明定
“农村妇女认可”，当然也不是农村妇女成员都必须确认，这样可能导致“两头占”，而是符合合理标准的都确认。历史已经证明，想要避免“两头空”也要做到防止“两头占”。这个合理标准应当依法明确规定。规定的越明确，越能避免在投票中产生对农村妇女成员的误判。标准不明确，则会容易使成员确认具有自治性质，成为自治事项，此时只能接受多数决为群众认可。就确认标准，《草案》第十二条列明统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素，明确因集体经济组织成员结婚、生育、扶养收养和政策性移民而增加的人员，一般应当确认为集体经济组织成员，授权省、自治区、直辖市人大常委会可以依据本法规定，结合本行政区域实际情况，对集体经济组织成员资格条件及成员确认作出具体规定。笔者认为，《草案》确定的标准仍有进一步细化的空间，比如农村集体经济组织成员资格应确定地涵盖定居在本地且具有户籍的“出嫁女”“离异妇女”，《草案》修订中或本法律通过后的司法解释及下位法应将标准尽量明确、具体。具备明确法定标准后，即使被误判为不符合标准并因此不具备此农村集体组织成员资格，也可以通过《草案》第五十六条解决内部争议，甚至可以通过《草案》第六十二条，成员撤销诉讼最终达至群众认可。就确认成员事项的性质，《草案》第二十七条将确认农村集体经济组织成员作为成员大会职能。这意味着确认成员具有自治性质，是自治事项。农村集体经济组织成员确认，不仅关系此农村集体经济组织内人员利益，也关系此农村集体经济组织外人员利益，甚至此农村集体经济组织与其他农村集体经济组织之间的利益关系。因此，笔者认为，标准法定了的集体经济组织成员确认是行政确认行为，而不应当是自治行为。因此，笔者建议一般农村集体经济组织成员确认事项应由成员登记名册登记的具体机关进行行政确认。通过完善其他农村集体经济立法来改善农村集体经济组织成员之间的排斥关系除去针对《草案》以上思考外，笔者认为，还可以通过完善其他农村集体经济立法来改善农村集体经济组织成员之间的排斥关系。比如，可以通过立法进一步明确集体经济组织成员的权利，依法确认各户的集体经济组织财产权利，减少集体经济组织成员之间在分享集体经济组织资源、财产过程中的冲突，进而能够从根本上转变农村集体经济组织其他成员对农村妇女个人取得成员资格的态度。这也是不断健全农村集体经济产权制度，进一步完善农村集体经济体制机制的需要。 
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邢国威律师，澳门科技大学法学博士，在房地产法、竞争法、妇女财产权益保护领域有深入研究。擅长复杂民商事案件分析，专注房地产法、竞争法领域争议案件的解决。
